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国家林业局关于全面推进林业法治建设的实施意见

林策发〔2016〕155号

各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭、长白山森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局，国家林业局各司局、各直属单位：
    林业法治建设是我国社会主义法治建设的重要组成部分，是林业治理体系和治理能力现代化的集中体现。为全面提升林业改革发展水平，创新林业体制机制，开创林业现代化建设新局面，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《中共中央 国务院关于印发〈法治政府建设实施纲要（2015－2020年）〉的通知》精神，结合林业实际，现就全面推进林业法治建设提出如下实施意见。
    一、深刻认识全面推进林业法治建设的重大意义
    （一）全面推进林业法治建设是坚持全面依法治国、建设法治政府的必然要求。党的十八大把法治政府基本建成确立为全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届二中、三中、四中、五中全会都对加快法治建设提出了新要求，作出了新部署，并将其提升到实现国家治理体系和治理能力现代化重大举措的战略高度。林业法治建设是全面依法治国的有机组成部分，是法治政府建设在林业领域的具体体现。推进林业法治建设，是落实党中央“四个全面”战略布局，切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，全面推进依法治国的必然要求。
    （二）全面推进林业法治建设是加快推进生态文明建设的迫切需求。党的十八大将生态文明建设写进党章，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。林业在生态文明建设中具有重要地位。加强森林、野生动植物、湿地、荒漠等资源的保护，守住生态红线，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立促进绿色发展的生态文明法律制度，必须推进林业法治建设，为生态文明建设提供强有力的法治保障。
    （三）全面推进林业法治建设是加快深化林业改革的重要保障。党的十八届四中全会决定明确提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。当前，林业改革进入了攻坚期和深水区，要着力解决制约林业发展的深层次问题，破解林业改革发展难题，扫清推进林业改革发展中的制度障碍，充分发挥法治引导、推动、规范、保障改革的作用，必须推进林业法治建设。
    二、全面推进林业法治建设的指导思想和目标
    （四）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕全面推进依法治国的总目标，落实《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的总体要求，大力推进林业法治建设，全面提升林业法治水平和依法行政能力，为林业现代化建设提供有力的法治保障。
    （五）基本目标。到2020年要基本实现以下林业法治建设目标：法律法规体系完备，立法质量明显提高；行政权力依法设置，决策机制科学民主法治；执法严格规范公正文明，执法监督制度健全；涉林纠纷有效化解，依法维护合法权益；法制工作机构健全，法制队伍整体素质增强；法律意识更加坚定，法治思维和依法办事能力显著提升。
    三、推动林业立法，发挥立法引领和规范作用
    （六）完善林业法律体系。加强重点领域立法，强化林业立法与林业改革决策的衔接，主动适应林业全面深化改革需要，在研究林业重大规划、改革方案和改革措施时，统筹考虑涉及的立法问题，确保重大改革于法有据。以修订森林法、制定湿地保护条例等为重点，着力完善覆盖森林、湿地、荒漠生态系统和生物多样性的林业法律法规体系。根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，制定修订规章，细化上位法的规定，增强上位法的可操作性。法律明确要求制定配套规章的，应当自法律施行之日起一年内作出。地方林业主管部门根据国家林业立法的重点，结合地方林业实际，推动地方林业立法工作。充分发挥设区的市林业主管部门在地方立法中的重要作用，进行有地方特色的立法探索。
    （七）健全林业立法机制。完善林业立法程序，健全林业立法立项、起草、论证、协调、审议机制，推进立法工作精细化。开展林业法律法规体系框架的统筹研究，根据国家层面确定的林业立法重点项目，科学制定林业立法长远规划和年度工作计划。增强立法年度工作计划的执行力，优先着手推动纳入工作计划的立法项目；对未完成的立法项目，起草单位应当予以专门说明。完善立法项目公开征集和论证工作，向社会公开征集立法项目建议。探索建立委托科研院所、专家学者等作为第三方起草林业法律法规草案的制度。建立对部门规章与法律、行政法规之间协调性的定期审查制度，审查后及时公布继续有效、废止或者失效的部门规章目录；修订的部门规章，应当公布新的法律文本。公民、法人或者其他组织对规章提出异议的，林业主管部门应当依法及时研究处理。探索建立立法后评估制度，开展法律、法规、规章成本效益分析和实施情况评估工作。
    （八）提高林业立法质量。坚持科学立法、民主立法。起草法律法规和规章，要符合宪法精神，遵循立法相关规定，立法草案尽量做到全面、明晰、具体，具有可操作性。没有法律法规依据，规章不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。立法要坚持问题导向，从林业实际出发，深入基层，充分听取意见，探索符合林业立法工作特点的调研方法。建立林业基层立法联系点，畅通和基层林业单位、林业生产者与经营者、林业工作者的联系渠道，使立法具有坚实的群众基础，简化民意上达环节，及时反馈立法或者执法中的问题。建立法律法规规章起草征求人大代表、政协委员意见制度。建立林业法律专家库，充分发挥专家、学者在立法过程中的作用，重要的林业法律法规草案必须经专家论证后，方可提交审查。法律法规规章草案应当依法向社会公开征求意见，征求意见期限不少于30日。探索建立对公众意见采纳情况的说明与反馈机制，提高公众参与立法的积极性。做好对规章的立法解释、对法律法规适用的行政解释工作。
    四、规范林业主管部门职能，建立科学民主法治决策机制
    （九）依法全面履行林业主管部门职责。林业主管部门要坚持法定职责必须为、法无授权不可为的原则，明确行政权力，确保履行政府职能不缺位、不越位、不错位。凡是公民、法人和其他组织能够自行管理或者市场机制能够自行调节以及行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，不应通过行政管理方式解决。建立健全权力清单和责任清单制度并实施动态管理。将林业主管部门职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，全面厘清林业主管部门权力，建立与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式，坚决消除权力设租寻租空间。
    （十）建立健全林业重大行政决策机制。审议林业中长期规划、总体规划和专项规划，制定林业改革措施，起草规范性文件，安排林业重大工程项目等，应当列为重大行政决策事项范围。建立重大行政决策内部合法性审查、集体讨论决定机制。未经合法性审查或者合法性审查不合格的，不得提交集体讨论。林业主管部门法制工作机构负责对重大行政决策的合法性审查，要充分发挥法制工作机构在重大决策中的审核把关作用。涉及林业改革发展大局和涉及群众切身利益的，还应当广泛听取专家和社会公众的意见。建立重大行政决策风险评估、跟踪反馈和责任追究制度。作出的重大行政决策与生态环境和林业资源方面政策、法律法规相违背的，应当追究林业主管部门相关领导成员的责任。对违背科学发展要求、造成生态环境和林业资源严重破坏的，实行生态环境损害责任终身追究制。各级林业主管部门要积极参与、主动配合对领导干部开展的自然资源资产离任审计。
    （十一）加强林业规范性文件管理。完善规范性文件制定程序。加强规范性文件合法性审查，规范性文件不得创设行政强制、行政处罚、行政许可、行政收费及其他越权事项；不得与法律法规规章相抵触；不得违背公平竞争和商事制度改革原则；不得作出损害行政管理相对人权利或者增加其义务的规定。加强规范性文件前期调研，充分听取各级林业主管部门和利益相关人的意见。逐步建立规范性文件公开征求意见制度。建立健全规范性文件有效期制度，有效期限应当在文件中明确标注；没有有效期的规范性文件，应当予以清理并按照规定重新发布。建立规范性文件统一登记、统一编号、统一发布制度。未经公布的规范性文件，不得作为行政管理依据。建立现行有效的规范性文件目录清单制度，开展规范性文件定期清理和专项清理。建立和完善林业规范性文件数据库，保持数据库及时更新。健全公民、法人或者其他组织提请审查制度。探索开展规范性文件后评估工作。
    （十二）推进林业行政审批制度改革。行政许可事项实行清单管理，严格控制新设行政许可事项。开展行政许可标准化建设，对保留的行政许可事项，应当明确审批标准、申请条件和材料，公开审批流程、依据和服务指南，进一步压缩行政许可材料和精简行政许可程序；一个行政许可事项涉及林业主管部门多个机构的，应当统一受理，联合审批，加快推进相对集中行政许可权工作；推行一个窗口受理、限时办理和网上办理，落实办理时限承诺制，以标准化促规范化。定期评估行政许可项目，开展行政许可满意度评价，加强行政许可事中事后监管。全面推进“双随机、一公开”监管，建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则。切实加强取消下放行政许可事项的后续监管和衔接，确保不出现管理真空。严格规范行政审批中介服务，破除行业垄断，切断利益关联。
    （十三）推进林业主管部门政务信息公开。严格执行政府信息公开条例，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进林业决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。确定一个机构统一负责受理信息公开申请、答复和政务信息保密审查工作。重点建立惠林政策、重大林业基本建设投资项目、财政预算、行政执法、行政许可等领域的信息主动公开制度。充分利用政府部门网站、新闻发布会、政务微博微信等形式发布信息、解读政策。健全突发事件信息发布机制，及时回应社会关切。推进林业政务公开信息化，提高林业政务服务水平。
    五、深化林业行政执法体制改革，严格规范公正文明执法
    （十四）推进林业综合行政执法。各级林业主管部门应当结合本地实际，推动林业综合执法机构以林业主管部门名义统一行使林业行政处罚权。鼓励实施以森林公安机关为主统一行使林业行政处罚权的林业综合行政执法模式。试点推行跨部门综合执法的地方，应当确保林业资源得到有效保护，违法行为得到有力打击。林业综合执法机构应当坚持权责一致，精简、统一、效能的原则，做到政策制定职能与处罚职能相对分开，技术检验职能与处罚职能相对分开。作出行政处罚前，林业主管部门法制工作机构应当对执法人员资格、法律适用、自由裁量权行使标准以及处罚程序等进行法制审核。结合行政体制改革，推进执法重心下移，强化县（市）一级林业综合执法力量的整合，改善基层执法设施和装备条件。加强对行政执法人员的岗位培训，加大法律专业人员和专业技术人员的配备比例，提高执法队伍的法律素质和专业水平，不断提高林业综合行政执法能力。
    （十五）加强林业行政执法规范化建设。完善林业行政执法程序，规范林业行政执法检查和执法监督程序。建立行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范行政裁量范围、种类、幅度，并向社会公开。编制行政执法流程图，向社会公开行政执法职权、行政执法主体、行政执法依据和监督方式。健全林业行政执法人员管理制度，严格实行执法人员资格管理制度，持证执法。规范和统一林业行政执法文书，完善林业行政执法案卷评查制度，林业主管部门法制工作机构负责开展林业行政执法案卷评查工作。规范林业行政执法数据统计，按照“谁执法，谁统计”的原则，由林业主管部门根据本地实际确定一个机构统一汇总、统计分析林业行政案件数据，确保数据的真实统一。建立林业行政执法过程全记录制度，强化现代科技、装备在林业行政执法中的应用，确保所有行政执法工作有据可查。加强林业行政执法信息化建设，推进网上执法办案系统建设。
    （十六）健全林业行政执法与刑事司法衔接机制。建立健全行政执法与刑事司法相衔接的信息平台共享、定期通报等工作机制，主动与公安机关、检察机关、审判机关建立联席会议制度，充分发挥行政执法与刑事司法两个执法体系的作用。林业主管部门在查办案件过程中，不得以行政处罚代替刑事处罚，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件应当依法移送。上级林业主管部门发现下级林业主管部门不按规定向公安机关、人民检察院移送涉嫌犯罪案件的，应当根据有关规定及时处理。对案情复杂、疑难、性质难以认定的案件，可以就刑事案件立案追诉标准、证据的固定和保全等问题向公安机关、人民检察院咨询。
    （十七）落实林业行政执法责任制。严格界定林业主管部门有关内设机构、岗位执法人员的执法责任。强化林业主管部门监督职能，开展林业行政执法层级监督，建立执法检查、重大案件督查等层级监督制度，定期进行执法监督检查。根据实际需要，主动与人大常委会、政府法制部门等开展专项法律法规联合执法监督检查。严格执法评议考核制度，分解执法职责，细化考核标准，考核结果作为执法人员奖励惩处的重要依据。建立责任追究制度，切实做到权责统一，用权受监督，违法受追究。
    六、增强林业法治观念，有效预防化解矛盾纠纷
    （十八）开展林业普法宣传。落实“谁执法，谁普法”的普法责任制。制定林业普法规划和年度实施计划。根据林业实际，深入林区、深入基层，结合植树节、世界森林日、野生动物保护月、爱鸟周、湿地日、防治荒漠化日等，重点宣传森林法、野生动物保护法、种子法、防沙治沙法、农村土地承包法、自然保护区条例、森林和野生动物类型自然保护区管理办法等法律法规，加大对基层林业干部职工、林业生产者与经营者的普法宣传教育。抓好部门内部普法工作，特别是领导干部要坚持学法、模范守法。创新普法宣传教育形式，建立以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设，开展群众性普法工作。拓展普法宣传渠道，加强与新闻媒体的合作，提高普法实效。
    （十九）健全预防化解纠纷机制。充分调动社会各方面力量参与涉林纠纷预防和化解工作。各级林业主管部门要及时收集分析热点、敏感纠纷信息，加强对群体性、突发性事件预警监测。通过走访、排查等多种形式，尽早发现涉林纠纷的苗头，将涉林纠纷解决在基层。建立健全调解、仲裁、行政裁决、行政复议和行政诉讼相互协调、有机衔接的多元化涉林纠纷化解机制，充分发挥不同制度解决纠纷的优势。建立健全农村林地承包经营纠纷仲裁机构，依法及时调解和仲裁农村林地承包经营纠纷。将涉林信访纳入法治化轨道，畅通诉求渠道，引导通过调解、仲裁、行政复议、行政诉讼等渠道，化解涉林纠纷。探索建立健全林业法律援助服务体系。
    （二十）加强林业行政复议和应诉工作。严格执行行政复议法和行政诉讼法的规定。坚持依法复议，坚决纠正违法或者不当的林业行政行为，增加复议案件办理的透明度，提高行政复议办案质量。作出行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、信息告知等行政行为后，要提前研判复议应诉工作形势。林业主管部门对行政复议应诉工作中发现的问题，要及时提出规范和完善的建议；对林业主管部门工作人员失职、渎职问题，要依法追究相关人员责任。完善林业行政复议应诉内部工作机制，经过行政复议且复议改变原具体行政行为的，由林业主管部门法制工作机构为主进行应诉；没有经过行政复议或者经过行政复议但未改变原具体行政行为的，由林业主管部门业务工作机构为主进行应诉。建立林业主管部门负责人出庭应诉制度。尊重并严格执行生效的行政复议决定和法院裁决。实现通过行政复议、行政诉讼促进行政管理规范化、法治化。配备、充实行政复议应诉工作人员，切实提高行政复议、行政应诉人员素质，落实行政复议、行政应诉专项经费。
    七、加强党的领导，全面提高林业主管部门依法行政能力
    （二十一）落实主体责任。林业系统各级党组织要认真履行政治领导责任，党政主要负责人要履行推进林业法治建设第一责任人职责。林业主管部门要研究部署林业法治建设年度重点工作，每年至少举办一期领导干部法治专题培训班。林业主管部门每年第一季度要向本级政府和上一级林业主管部门报告上一年度部门法治建设情况，并向社会公开。林业系统各级党组织和领导干部要深刻认识维护宪法法律权威的重要性，要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，要带头遵守法律，带头依法办事。上级林业主管部门按照规定对下级林业主管部门、各级林业主管部门对内设机构和所属单位进行综合考核评价时，要将法治建设情况纳入绩效考核指标体系并确定合理权重。
    （二十二）健全林业法制工作机构。积极推动县级以上地方林业主管部门单独设置法制工作机构。县级林业主管部门未设置或者未明确法制工作机构的，要设置专职法制员。充分发挥法制工作机构在林业法治建设工作中的组织协调、审核把关、监督指导、提供服务、考核评价作用，切实发挥法制工作机构在林业依法行政中的参谋、助手作用。
    （二十三）加强林业法制队伍建设。加快推进林业法制队伍专业化建设，优先招录或者调整具有法律专业知识的人员充实法制工作机构，保证法律专业人员在林业法制工作机构中占有一定的比例。积极推行林业主管部门法律顾问制度，建立以林业法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍。鼓励林业法制机构工作人员获得法律职业资格，设立公职律师。林业主管部门要充分发挥法律顾问、公职律师的作用，在讨论、决定重大事项之前，应当听取其意见。采取政府购买或者财政补贴方式，为法律顾问、公职律师开展工作提供必要保障。
    （二十四）提高林业干部法治素养和法治能力。各级林业主管部门要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试，在相同条件下，优先选拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。加强林业法制干部的林业专业知识和行政管理能力的教育和培训，加大林业法制干部的培养、使用和交流力度。完善林业主管部门学法用法教育培训制度，增加法治教育在林业系统各类培训中的比重，强化运用法律知识、法治思维和法律方法解决问题的能力。要把林业法治培训作为林业系统新入职人员和初任领导岗位培训必备内容，加强法治思维的培养和依法办事能力的训练。
    各级林业主管部门要把贯彻落实本实施意见纳入重要议事日程，将林业法治建设工作摆在工作全局的重要位置，健全林业法治建设的领导体制和工作机制，制定实施方案，明确工作措施，确保各项部署落到实处。

国家林业局
2016年11月1日